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商洛市金融扶贫工作的几点思考
商洛市政府办 刘声学 胡晓锋 樊立怀
领导干部网 日期:2017/7/27 17:34:03 来源:
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    近期,国务院扶贫办向陕西省反馈,去年我省扶贫小额贷款利率普遍超出基准利率,平均7%以上,贫困户获贷率仅为13%,与小额贷款率最高的甘肃省相差82个百分点,也远远低于周边省份。我省在自查中也发现,小额扶贫信贷覆盖率低、利率高,银行机构抵押担保门槛高。针对反馈和自查的问题,省委在5月25日全省脱贫攻坚整改推进视频会议上对全省金融扶贫提出了6月底前建档立卡贫困户获贷率要达到50%以上,年底前达到90%以上的整改总要求。商洛如何贯彻落实会议精神,在短期内实现整改目标并充分兼顾扶贫信贷资金投放效果及安全风险,是当前各级金融干部需要认真研究的重大课题。近期,通过深入扶贫一线调查、金融扶贫供给需求统计、组织相关部门机构座谈、学习领会中省市扶贫攻坚精神和一系列政策等举措,结合近年来商洛金融扶贫实践积累,查找分析了金融扶贫工作的难点及成因,对金融扶贫工作形成了几点粗浅思考。
一、商洛市金融扶贫工作概况
    知己知彼,百战不殆,金融扶贫攻坚战也不例外。准确掌握工作现状,自然成为做好金融扶贫工作的“先手棋”。商洛市位于陕西省东南部,地处秦岭山地,总面积1.93万平方公里,占全省总面积的9.36%,全市7个县(区)均属于国家级贫困县,贫困比例为100%。从农村金融要素投入情况看,全市银行机构农村网点共计217个,占全部网点的56.81%,全市保险机构农村网点和代办点共计64个,占全部网点和代办点的42%;银行机构中仅有农村信用社、邮储银行实现了乡(镇)网点全覆盖,保险机构中仅有人保财险、中国人寿两家公司在乡镇设有保险服务代办点;银行机构农村从业人员人数为2327人,占全部人员的60.32%,保险机构农村从业人员人数为2865人,占全部从业人员的33%。从农村金融服务情况来看,截至2016年末,全市银行机构涉农贷款余额195.53亿元,较年初净增31.67亿元,增速达到19.33%;全市保险机构年度实现农业保险保费收入3173万元,同比增长29.31%,其中,种植业、养殖业保险保费收入1929万元,其他农业保险保费收入1244万元。从金融扶贫效果发挥情况来看,2016年,全市银行机构通过创新“开发性金融扶贫贷”“易地移民搬迁贷”“农户贷”、“产业贷”等扶贫产品,累计发放扶贫贷款48.8亿元,扶贫贷款余额达103亿元,同比增长190%。其中:发放贫困村基础设施贷款15.8亿元,易地移民搬迁贷款6亿元,贫困户小额贴息贷款17.2亿元,农村新型经营主体产业贴息贷款9.8亿元;全市保险机构办理涉农扶贫保险品种11个,为建档立卡贫困户及扶贫产业提供风险保障近10亿元,助推163个贫困村、20.41万贫困人口当年实现脱贫。至2016年底,全市还有贫困村538个,贫困人口29.68万人,分别占行政村和农业人口的42%、19.21%,贫困发生率为15.25%,贫困户小额贷款获得率为51.78%。可见,商洛金融扶贫工作之路任重而道远。
二、商洛市金融扶贫的主要难点
       找准问题、解剖麻雀,是我市金融扶贫跟进中省精准扶贫清洗工作的关键举措,必然成为我们做好金融扶贫工作绕不开“突破点”。
       难点一:贫困村、贫困户产业基础薄弱,信贷有效载体严重不足。商洛贫困面大、贫困人口多、贫困程度深,贫困村潜在的资源优势尚未转化为特色产业优势,扶贫贷款缺乏适宜的产业项目支撑。贫困户中的青壮年大都外出务工,留守群众要么体弱多病、丧失劳动能力,要么年龄偏大、文化素质较低,要么慵懒散慢、“等、靠、要、拖”思想严重,在扶贫大环境下虽有部分群众积极投身产业发展,但普遍存在技术缺失、规模偏小、抗御自然、市场风险能力弱等问题。贫困村中主要集体经济组织是合作社,同样普遍存在数量较少、成立时间短、短线产业项目多、产品同质化严重、承担风险能力弱等问题。金融机构主观上非常愿意借助扶贫政策机遇扩大农村信贷市场,但客观上处于自身经营风险考虑,仍设置了一定标准的信贷准入门槛,部分不符合信贷投放条件的合作社、贫困户被拒之门外。
      难点二:金融扶贫体系不完善,农村金融资源配置依然薄弱。商洛脱贫攻坚战打响以来,虽然结合各金融机构自身优势对其赋予了一定的扶贫责任,但从实际操作层面来看,农村扶贫小额贷款的主力军还是农商行(农信社),农村基础设施建设主力军是国开行,农村易地移民搬迁的主力军是农发行,在涉及增强建档立卡贫困户自身“造血” 功能最重要的产业扶贫贷款上,金融主体相对单一,市场竞争不充分,小额扶贫贷款利率定价不统一,四大国有商业银行、长安银行发挥作用偏少、份量不足,邮储银作用发挥不充分,担保机构扶贫机制尚未完全建立,保险机构参与产业保险深度不够等,金融行业的扶贫合力尚未形成,金融产品和服务尚有死角,整体农村金融资源配置依然薄弱。
       难点三:贷款入股或委托经营方式存在潜在风险,信贷资金监管难。当前市县两级鼓励龙头企业、农村合作经营组织与建档立卡贫困户建立利益联结机制,吸纳贫困户利用获得的扶贫专项贷款参与扶贫特色优势产业建设,变贷款为股金,集中使用经营,这种金融扶贫模式从短期来看确实成效较为明显,但从长远来看,存在较大的隐形风险:一方面是市场经营风险。无论是龙头企业还是农村合作经营组织其经营本质是追求利润最大化,在市场化竞争中谋求生存和发展,其带动贫困户脱贫致富的根本动力是通过带动贫困户使自身在发展过程中获得一定的利益,当这种利益冲减或消失,特别是贫困户退出不再享受贴息并到期要偿还本金时,这种利益机制便会暴露出其风险和弊端;另一方面是信贷资金风险。龙头企业和农村合作经营组织需要经过长久的市场考验才具备一定的抗风险能力,在同质化严重的特色产业市场竞争中,能否实现预期效益目标,能否有能力实现持续稳定的收入分红,这些都需要精细化的企业运营管理,一旦发生风险产生大面积坏账,贫困户的个人信用会受到严重损害;第三方面是连带责任风险引发的社会问题。据悉,为落实各级贫困村“两委会”负责人和农民党员带头领办创办新型经济实体及致富项目的要求,许多实体和项目的就应运而生了,其适应性、竞争性和效益性缺乏长远发展的内生动力,这些实体或项目的信贷资金脱贫期间或过渡期可以享受贴息或减免利息,过了这个时期又不能做大做强,适应真正的市场经济,这些基层党组织负责人和农民党员无法偿还这批信贷资金,也会带来国有资金损失和一系列社会矛盾问题。此外,金融机构一般要求贷款不得转变用途,在用款过程中刚性履行贷款使用监督职能,全力推行金融扶贫贷款模式,必然急骤增大金融机构信贷资金监管的风险和难度。
        难点四:金融扶贫激励机制未充分发挥作用,担保机构参与扶贫的激励机制缺失。目前,我市出台《金融扶持办法》的核心政策体现在各县区政府设立不低于3000万元的扶贫贷款担保储备基金、不低于500万元的扶贫风险补偿基金和不低于1000万元的扶贫农业保险补贴资金。旨在通过设立担保储备基金来解决银行扶贫贷款放大比例以及扶贫龙头企业、扶贫新型农业经营主体贷款担保问题,通过扶贫风险补偿基金解决扶贫贷款损失问题,通过扶贫农业保险补贴资金来解决政策农业保险以及农业扶贫经营主体、农户在发展特色产业中的自然灾害风险及市场风险问题。但个别县区在执行过程对该扶持政策理解上有偏差,设立的基金高低不等,用法不一,激励作用无法充分发挥,直接影响到金融机构扶贫的积极性。市担保公司作为唯一一家国有融资担保机构,由于未建立贷款担保业务补偿和担保损失风险补偿机制,主动参与扶贫贷款担保的深度和广度都不够。

三、商洛市金融扶贫的几点对策建议
      思路决定出路,对策决定成败。坚持问题导向,对标适村宜户,精准金融对策,快速补齐短板,让金融扶贫工作真正成为全市脱贫攻坚战的“加速利器”。
       对策一:“用心”推动特色产业发展,持续培育优质信贷载体。贫困村在确定脱贫产业发展项目中,必须深度挖掘地方优势资源,切实做好市场前景预判,坚持错位发展规避同质化,下“绣花”功夫,因地制宜确定主导产业项目,切忌拍脑袋、一哄而上,只顾眼前利益的做法,突出长、中、短项目相结合,主导产业项目确定后,形成村级聚合效应,认真研究生产、销售、利益分配等各个环节,引进专业人才,培养新型农民,规范经营市场行为,吸引信贷资金投入,确保发展一项成功一项,带动一村脱贫每户。对慵懒散慢但有一定劳动能力的贫困户,加强教育疏导,先解决思想和心态问题,再帮助其发展产业或务工脱贫。
      对策二:“用责”推动金融扶贫体系建设,持续引导金融资源向农村倾斜。市委、市政府跟进国省金融扶贫要求,做好我市的顶层设计,改变以往较为松散的金融扶贫联系协调机制,建立健全职责明确、分工合理的金融扶贫工作机制,成立由市委、市政府领导挂帅的商洛市金融扶贫工作领导小组,强化各成员单位责任,加强督查考核;金融综合协调部门(市金融办)要充分发挥政府和金融机构之间的桥梁和纽带作用,统筹全市金融扶贫工作的规划和布局,及时协调解决金融扶贫过程中存在的各类问题;扶贫部门应建立和完善扶贫项目库,及时整理更新产业经营主体融资需求,与金融机构信息互通;财政部门应出台统一的扶贫小额贷款资金贴息管理办法,解决各县区扶贫小额贴息贷款利率不统一、平均利率偏高问题;货币政策部门要用好用活货币政策工具,进一步加大支农、支小再贷款支持力度,激励和引导金融机构加大对贫困村的信贷投放;金融监管部门要运用差别化监管手段,加大普惠金融推广力度,持续引导金融资源向农村倾斜;各金融机构要进一步强化各金融机构执行中央和地方重大决策部署的责任担当意识,真抓实干,建立健全金融扶贫工作机制,明确一把手作为金融扶贫第一责任人,做到分工明确、责任清晰、考核到位。
       对策三:“用变”转化扶持方式,持续加强金融扶贫创新和风险防范。金融扶贫的主要对象是贫困户和贫困村产业,属农村金融中的高风险弱势信贷载体,金融机构在金融扶贫中扮演的不是 “锦上添花”角色,更像是“春耕送种”的使者,种子能否变成粮食,需要的是金融干部的“火眼睛睛”,因此,在金融扶贫的支持方式上,要转思路、破常规,更看重的是未来的还款能力。因地制宜顾做好产品和服务创新,坚持“责任当先、保本微利、灵活支持、兼顾风险”原则,是做好金融扶贫工作的关键。脱贫攻坚战役打响以来,商洛市金融机构创新开展多种金融服务模式,如:镇安县的“三带四联”、商南县的“四借四还”,其他县区的“企业+基地+贫困户”,“ 专业合作社+贫困户”、“种养殖大户+保险+贫困户”等模式,都将有发展意愿的贫困户绑上了产业发展的快车,金融机构对产业实行市场化考查,增添了支持的信心,贫困户有了领头人的带动,找到了脱贫的途径,这些做法都是值得提倡的。反之,我们应适当控制贷款入股或委托经营方式规模,可选择性的在个别优质龙头企业和集体经济合作组织中试点、谨防大哄大嗡的硬推行,同时要深入推进农村集体产权股份制改革,加快林权、土地承包经营权等农村资源激活,提倡“资源变股本、资产变股金、村民变股民”的“三变”思路。
      对策四:“用策”引导金融机构,持续完善金融扶贫激励措施。金融扶贫特别是信贷扶贫是政治任务与经济工作的结合体,它有别于其他的政府无偿拨款和无偿投入,金融机构商业化经营的经济效益目标和地方政府扶贫攻坚的社会效益目标存在一定的偏差和博弈,而解决这一冲突的最主要手段就是政策扶持。当前,首先要督促各类金融扶贫政策的落实,确保三项基金(资金)设立到位、规模到位、长效补充机制建立到位,同时规范基金的管理使用办法。其次要加快完善担保机构扶贫激励机制,按照中省要求,尽快建立完善担保业务补贴和担保风险补偿机制,市担保公司要充分利用行业、人才优势,加快扶贫事业部的工作,并在每个县区建立扶贫担保工作部,进一步加大对扶贫农业龙头企业、农村合作经营组织的贷款担保力度。第三要持续推进政府机关与金融机构干部之间相互挂职交流长效机制,既有助于提升政府机关干部运用金融手段发展地方经济的能力,也有利于提升金融系统干部支持地方经济发展的意识和水平,促进各项金融扶贫激励措施落实生根、收到实效。(作者:刘声学 胡晓锋 樊立怀)
 


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